Réflexions sur la (dis)continuité en matière financière et fiscale

A priori, la notion de continuité est éloignée du droit des finances publiques et du droit fiscal. Aucun principe de continuité n’a été consacré en droit des finances publiques ni en droit fiscal. Le sujet n’est pas même évoqué par les ouvrages de référence. Quel serait d’ailleurs le contenu d’un tel principe ?

Il s’agit d’une notion qui semble éloignée de la matière fiscale et financière, à de quelques rares exceptions, toutes éloignées de la question de la « continuité territoriale » :

  • La continuité des exercices budgétaires est une notion intégrée au principe d’annualité budgétaire : on intègre les résultats de l’exécution du budget d’une année dans le budget de l’année suivante, sauf pour l’Etat. Cela permet aussi de reporter les crédits non-consommés vers l’exercice suivant
  • La continuité de la vie nationaledans la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière financière : décision n°79-111 DC sur les mesures à adopter lorsque la loi de finances initiale n’a pas été votée dans les temps, décision n°2001-448 DC sur la LOLF sur la même question du vote de la loi de finances dans les délais impartis et sur la question du dépôt des annexes à la loi de finances et aux procédures d’information du Parlement sur les finances publiques, décision n°2012-658 DC à propos de l’avis du Haut Conseil des Finances Publiques et de l’avis du CE sur les textes financiers
  • L’article 45 de la LOLF sur le fait pour le gouvernement de demander au Parlement à « continuer de percevoir les impôts existants » en cas de retard dans le vote et la promulgation de la LFI
  • La continuité du service public des impôts: décision n°2002-458 DC à propos de la justification d’une loi de validation : « le législateur organique a entendu éviter que ne se développent des contestations pouvant entraîner des conséquences gravement dommageables en Polynésie française ; qu’en effet, près d’un millier de réclamations sont d’ores et déjà déposées ; que pourraient se trouver ainsi compromis la continuité du service public des impôts ainsi que le bon fonctionnement du service public de la justice administrative dans le territoire, eu égard aux moyens dont disposent ces services « : il s’agit donc du motif d’intérêt général qui permet de justifier cette loi de validation, qui évite au CC de fonder sa décision uniquement sur la base de l’intérêt financier
  • Plus largement, il va de soi que la continuité de l’Etat est liée à la fiscalité : l’impôt est un élément indispensable à la continuité de l’Etat. Cette proposition a un lien avec le principe de nécessité en matière fiscale, avec la lutte contre la fraude fiscale

Partant de ce constat, il est possible de se demander si la continuité, dans son acception « continuité territoriale » est une notion étrangère à ces deux disciplines. Cette continuité se cacherait-elle derrière d’autres principes, notamment le principe d’égalité ? La vraie question semble en effet être celle de la possibilité de déceler, de découvrir la continuité au-delà du principe d’égalité.

Il faut évoquer et surtout questionner plusieurs pans du droit des finances publiques et du droit fiscal.

Il semble que différentes dispositions législatives ou constitutionnelles, que différentes situations peuvent conduire à s’interroger sur la continuité en matière financière et fiscale. Ces différentes hypothèses permettent une lecture financière des réformes ou des dispositifs liés aux enjeux de continuité ou de discontinuité.

 

I / En matière financière, la « discontinuité » créée par les réformes territoriales est retranscrite au sein de plusieurs dispositifs financiers

La péréquation est bien sûr un élément qui entraîne une différenciation dans la manière de prendre en compte les collectivités territoriales : en effet, on constate que la part de la péréquation dans le montant total des dotations versées par l’Etat est de plus en plus importante afin d’atteindre l’objectif assigné aux mécanismes de péréquation : l’article 72-2 al. 5 dispose que « La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales ». Le but est donc de tendre vers moins d’inégalités entre collectivités de même nature. La Cour des comptes a d’ailleurs appelé de ses vœux un rééquilibrage entre les dotations forfaitaires et les dotations de péréquation (rapport sur les finances publiques locales d’octobre 2017). Le législateur a amorcé ce mouvement dans la LFI pour 2018.

On constate également que les dispositions financières accompagnent les mutations territoriales les plus récentes et créent ainsi une véritable rupture territoriale : concernant les dotations, rupture entre les différents types d’EPCI, rupture entre les dispositions applicables aux communes non-fusionnées et celles applicables aux communes nouvelles, entre celles applicables aux collectivités de droit commun et celles concernant les collectivités à statut particulier de métropole. On constate donc une sorte d’adaptation des règles applicables aux différentes situations créées par le législateur.

La loi de finances initiale pour 2018 a par exemple tiré les conséquences financières de la création de la collectivité unique de Corse. L’ordonnance du 21 novembre 2016 avait déjà complété et précisé les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la collectivité de Corse et a notamment pérennisé la dotation de continuité territoriale à destination de cette collectivité (concours individualisé au sein de la dotation générale de décentralisation pour financer les liaisons aériennes et maritimes).

Cela renvoie au fait que le principe de continuité territoriale est mis en œuvre à travers différents moyens: il est donc possible de l’appréhender à partir des crédits inscrits dans le programme 123 « Conditions de vie Outre-mer » du budget de l’Etat : l’objectif est de « favoriser le désenclavement et de faciliter les déplacements entre la métropole et les territoires ultramarins par des aides au transport sous conditions de ressources, mais également d’aider les collectivités fortement soumises aux contraintes géographiques d’éloignement, comme pour Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna, à financer leur desserte maritime et aérienne ». Ce fonds finance des aides à la continuité territoriale, des aides destinées aux étudiants de l’enseignement supérieur et aux élèves du second cycle de l’enseignement secondaire et des aides liées à la formation professionnelle en mobilité.

Il est aussi possible de citer la taxe sur les entreprises de transport aérien (« taxe d’aviation civile ») notamment destinée au financement des dotations versées au titre de la continuité territoriale lors des années 2000 (décision n° 2003-489 DC).

Toujours en matière financière, il est possible de déceler une discontinuité avec les territoires français d’outre-mer en termes de dispositions applicables aux finances de ces territoires et de relations financières entre l’Etat et ces territoires. Ex : moins de péréquation verticale, plus de péréquation horizontale

 Une question surgit alors : mesurer le degré réel d’autonomie financière de l’Outre-mer. En effet, on constate une très forte dépendance vis-à-vis de l’Etat en raison du maintien de dotations étatiques importantes. Importance qui varie néanmoins fortement selon le territoire considéré. On retombe ici sur la question de la péréquation, qui pose une difficulté singulière : comment comparer les collectivités qui ont des statuts si différents ? Cela semble plus évident à entreprendre au niveau des collectivités territoriales situées à l’échelon inférieur. Ex : communes de Polynésie française

La discontinuité se traduit très clairement par l’application ou la non-application des règles introduites à l’article 72-2 de la Constitution en 2003, selon que la collectivité d’outre-mer est soumise au principe de l’identité législative ou au principe de la spécialité législative ou à un titre spécifique de la Constitution (le Titre XIII pour la Nouvelle-Calédonie)

Il est possible de s’arrêter sur la continuité des réformes financières dans le temps : constate-t-on une continuité ou une rupture dans les grandes réformes de ces dernières années ? Maîtrise des dettes et des déficits, réformes et diminution des financements au niveau des finances locales etc. Est-il possible de rapprocher cette continuité dans le temps de la continuité territoriale ? Existe-t-il une continuité des engagements financiers de l’Etat dans le temps, l’impact des changements de majorités, de ministres etc. ?

 

II / En matière fiscale, la discontinuité territoriale se rapproche également de l’égalité devant l’impôt et devant les charges publiques mais aussi de la notion d’autonomie financière/d’autonomie fiscale

Certains territoires continuent à bénéficier de dérogations qui constituent des survivances du passé (cf. fiscalité en Corse) alors que d’autres se sont vus octroyer le bénéfice de dispositifs dérogatoires dont l’objectif est de les revitaliser ou de prendre en considérations les difficultés issues de leur localisation. Ex : les exonérations fiscales pour les entreprises situées dans les ZFU (zones franches urbaines)

Inévitablement, la question des règles fiscales applicables outre-mer apparait : elle rejoint la question plus large du degré d’autonomie renforcée attribuée à l’Outre-mer par les articles 73, 74 et 76 de la Constitution

On constate ici, de manière générale, une assimilation de la fiscalité des DOM-ROM à la fiscalité de la métropole et l’application d’une fiscalité différenciée dans les COM et la Nouvelle-Calédonie. Les relations fiscales de ces dernières avec la métropole se rapprochent de celles qui peuvent exister entre Etats souverains (ex : des conventions fiscales de droit interne signées entre la France et la Polynésie française ou la Nouvelle-Calédonie). Ces deux dernières entités bénéficient d’une autonomie fiscale accrue suite aux transferts de compétences effectués par le législateur organique.

Une des questions qu’il peut être intéressant d’aborder est la suivante : les dispositions relatives à la fiscalité permettent-elles de mesurer le degré d’autonomie plus ou moins large de l’outre-mer ? Il s’agit toujours de la même optique : lire la discontinuité territoriale à travers des dispositions fiscales.

Autre question : en quoi la fiscalité applicable outre-mer se distingue-t-elle matériellement de la fiscalité de la métropole ? (Rapport Cour des comptes sur les finances locales de 2017 apporte des pistes intéressantes) On sait par exemple que la fiscalité de l’outre-mer octroie de très nombreux avantages fiscaux aux contribuables. Ex : l’application de la TVA, nombre particulièrement élevé de dépenses fiscales. Mais il existe aussi des impositions spécifiques. Ex : l’octroi de mer

Chaque territoire situé outre-mer dispose d’une fiscalité sur laquelle il dispose d’une compétence plus ou moins étendue. De plus, chacun de ces systèmes fiscaux présentent des caractéristiques et une structure propres ! On en constate donc aucune continuité, mais bien de multiples discontinuités entre tous ces territoires.

La question de la continuité de la législation dans le temps est aussi une piste : elle renvoie à l’instabilité de la règle fiscale, aux changements nombreux, à des questions autour de la sécurité juridique même si le Conseil constitutionnel n’emploie pas l’expression / la continuité dans les réformes peut aussi être appréhendée … Cependant, en raison de l’ampleur du sujet, il convient de limiter cette question à la fiscalité liée au territoire

III / La question de la discontinuité territoriale « créée » par l’Etat dans le cadre des possibilités d’expérimentation prévues par la Constitution est aussi une piste en matière financière et fiscale

De nombreuses expérimentations « article 37-1 » peuvent être citées : l’expérimentation (ou plutôt la simulation d’ailleurs) de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation dans 5 départements (article 73 de la loi de finances rectificative pour 2013), l’expérimentation de la certification des comptes des collectivités territoriales (article 110 de la loi NOTRe de 2015), l’expérimentation de la gestion des fonds structurels par les collectivités avant la généralisation de l’expérience par la loi MAPTAM (article 44 de la loi du 13 août 2004) …

Les exemples sont plus rares pour l’expérimentation « article 72 al. 4 » (et loi organique du 1er août 2003). Ex : l’expérimentation du RSA par plusieurs départements en vertu de la loi TEPA et de l’article 142 de la loi de finances initiale pour 2007. Difficulté : les collectivités ne disposent pas d’une réelle compétence en matière fiscale.

 

Romain BOURREL

Maître de conférences de droit public – Université Grenoble Alpes

romain.bourrel@univ-grenoble-alpes.fr



Citer ce billet
Nicolas Kada (2018, 13 mai). Réflexions sur la (dis)continuité en matière financière et fiscale. Discontinuités territoriales et droit public. Consulté le 30 mai 2024, à l’adresse https://doi.org/10.58079/nnsf

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