(Le principe de) continuité territoriale dans la jurisprudence constitutionnelle

  • Loi 16 juin 1948 Compagnie nationale Air-France : Air France= statut de compagnie nationale ayant « la charge d’un service public soumis à des conditions particulières de sécurité, de régularité et de continuité)

Art. 12 : « pour tenir compte des obligations particulières qui lui seraient imposées dans l’intérêt général, l’Etat ou les collectivités publiques de la métropole, ou celles de la France d’outre-mer, peuvent lui allouer des subventions… »

  • La continuité territoriale est une fiction juridique, un concept créé pour le cas Corse (1976) et décliné principalement aux Outre-mer
  • Plus précisément, s’il est un principe, il est un principe relevant de l’aménagement du territoire « décliné» en particulier, aux Outre-mer qui a pour but d’atténuer les contraintes de l’insularité dans les politiques publiques
  • Ainsi, la politique nationale de continuité territoriale est définie à l’article 1803-1 du code des transports comme tendant à rapprocher les conditions d’accès de la population aux services publics de transport, de formation, de santé et de communication de celles de la métropole, en tenant compte de la situation géographique, économique et sociale particulière de chaque collectivité territoriale d’outre-mer[1].

Mais, s’arrêter là, serait opter pour une vision réductrice et erronée puisque le Conseil constitutionnel a eu à connaître de la continuité territoriale comme une application ou une déclinaison de «la cohérence du périmètre de l’établissement public » créée par le législateur « en vue de la définition et de la mise en œuvre d’actions métropolitaines ».

Et ce notamment sa DC du 23 janvier 2014 concernant la création du Grand Paris

  • En fait, une première constatation s’impose: tout comme son utilisation puis sa reconnaissance, sa délimitation en tant que concept, à l’air de se faire, au niveau législatif et règlementaire au cas par cas, par tâtonnement parfois dans le flou.

Problématisation

 Alors qu’en est-il au niveau constitutionnel autrement dit : Comment est appréhendée « la continuité territoriale » dans la jurisprudence constitutionnelle ?

Deux questionnements principaux avec quelques pistes de réflexions :

I / Comment l’expression apparait-elle

dans les décisions du Conseil constitutionnel ?

 

A) Les DC font apparaître, d’abord, plusieurs termes se rapportant à la continuité territoriale tels que, évidemment,

Continuité et même « principe dit de “ continuité territoriale » reprenant entre guillemet,  l’expression des auteurs de sa saisine en juillet 2003. Cela mène à s’interroger sur la pertinence de l’utilisation de l’expression « principe de continuité territoriale »  lorsque l’on évoque la jurisprudence constitutionnelle

 

– Il utilise également le terme de « discontinuité (s)» quand il connait, justement des pouvoirs du représentant de l’Etat dans le département  lorsqu’il constate qu’une commune n’appartient à aucun EPCI à fiscalité propre ou crée, au sein du périmètre d’un tel établissement existant une enclave ou « une discontinuité territoriale » (Ref à l’article L5210-1-2 du CGCT, Décision du CC à la QPC du 25 avril 2014)

– Bien sûr, le Conseil se rapporte aux expressions concernant le cœur de la continuité c’est-à-dire « dotation de continuité territoriale » dont il a à contrôler finalement la constitutionnalité not. par rapport aux art. 34, 72-2 et art. 73.

B) L’analyse des décisions du CC traitant de la continuité territoriale révèle, ensuite, la nécessaire confrontation de cette continuité à plusieurs dispositions, principes constitutionnels quand le conseil connaît de la constitutionnalité de cert loi ordinaires, de programme ou encore de lois de finances (énumération sans dev ici)

  1. L’indivisibilité du territoire (CC TSR p. 551) + liberté d’aller et venir des citoyens (sur la géographie et l’obstacle de l’éloignement / DC 2003)
  2. Le principe d’égalité (qu’il peut contredire ou mettre en oeuvre « une égalité réelle») DDHC art 1et 6 :
    1. entre collectivités territoriales
    2. entre les personnes ayant des liens avec l’outre-mer
  3. Principe de la libre administration des collectivités territoriales (QPC avril 2014) – Considérant n° 25 « le législateur pouvait, dans ces buts d’intérêt général, apporter ces limitations à la libre administration des communes » (continuité territoriale + cohérence du périmètre du nouvel établissement).
  4. La libre concurrence/ liberté d’entreprendre/ lib du commerce et de l’industrie

 

II / Quelle est la position du Conseil

par rapport à la « continuité territoriale » ?

A) D’abord, le CC rappelle la valeur législative de continuité territoriale (Code des transports + Code générale des collectivités territoriales)

  1. DC 17 juillet 2003 quant à la constitutionnalité de l’art. 60 de loi de 2003
  2. Il contrôle la constitutionnalité des mesures ayant pour objectif d’assurer la continuité territoriale par rapport au principe d’égalité en particulier
  3. Le Conseil constitutionnel a reconnu la validité de cette différenciation dans sa décision n° 2003-474 du 17 juillet 2003, rappelant que « par sa situation géographique et son régime statutaire, la collectivité de Corse ne se trouve pas, eu égard à l’objet de la loi déférée, dans la même situation que les collectivités régies par les articles 72-3 et suivants de la Constitution

B) Limitations de cette reconnaissance :

  1. rejet d’une reconnaissance en tant que PVC ou OVC (pas de valeur constitutionnelle en soi).
  2. Ce n’est pas un corollaire du principe d’indivisibilité (pas de valeur constitutionnelle).

Lors des saisines, les parlementaires soutiennent que la continuité territoriale est un principe déclinant l’indivisibilité de la République au même titre que l’unicité du peuple français (DC n° 91-290 du 9 mai 1991 + DC 99-412 du 15 juin 1999) et l’unité du pouvoir normatif.

Selon eux, « Elle rend ce principe effectif. C’est en affirmant la continuité territoriale que l’éloignement géographie des départements d’outre-mer ne devient plus un obstacle à l’effectivité de leur appartenance au territoire de la République et que l’indivisibilité se concrétise ». (DC 2003)

Le Conseil refuse clairement ce raisonnement et rejette l’idée de reconnaitre une valeur constitutionnelle à la continuité territoriale.

Dans son considérant n° 13 de la DC de 2003 que « le principe  dit de « continuité territoriale » n’a de valeur constitutionnelle ni en lui-même ni comme corollaire du principe de la République »[2].

Au final ce sujet soulève la question du lien existant entre la continuité territoriale et la constitution à travers la sanction du juge constitutionnel. Cette continuité se justifie-t-elle uniquement par le principe d’égalité ? N’est-il pas plus pertinent de lui reconnaitre une affiliation également avec l’alinéa 12 du Préambule de 1946, autrement dit le principe de solidarité nationale voire solidarité sociale ?

[1] Elle prend la forme d’aides aux particuliers résidents des outre-mer pour le financement des déplacements en métropole et, pour les personnes en formation professionnelle en mobilité, de prestations de vie quotidienne et pédagogiques. Ces aides sont financées par le fonds de continuité territoriale, lui-même abondé par l’État, sur le budget du ministère des outre-mer. Les aides sont gérées par l’État, lequel délègue à l’opérateur LADOM la gestion des dispositifs relevant du périmètre des départements d’outre-mer » (dossier p. 66 Réponse du Ministère chargé de l’outre-mer 25 décembre 2012

[2] Ce n’est pas juridiquement un principe mais un concept. « Cons. const., 17 juill. 2003, n° 2003-474 DC, Loi de programme pour l’outre-mer : Rec. Cons. const. 2003, p. 389 : ce concept (ce n’est pas un « principe ») précisément n’a aucune valeur constitutionnelle, ni en lui-même ni comme corolaire du principe d’indivisibilité de la République. » (Erwan  Le Cornec)

Hanan Qazbir

Maître de conférences de droit public – Université Grenoble Alpes

qazbir_hanan@yahoo.fr

 

 


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